Contributo per lo Statuto della Regione dell’Umbria (1)

Presentazione Sono lieto di presentare questo documento elaborato dalla Consulta regionale per i Problemi sociali e il Lavoro, la Giustizia e la Pace, della Conferenza episcopale umbra. E’ un testo che offre alcune prospettive in vista della elaborazione dello Statuto regionale, nella consapevolezza che la riforma dello Statuto, nel quadro della recente revisione costituzionale che ha accentuato l’autonomia statutaria sotto il profilo non solo formale ma anche sostanziale, è tra i momenti basilari per la costruzione di una nuova prospettiva regionale. Ci troviamo pertanto in una fase di dibattito e di progettazione che, andando oltre la ritualità “partecipativa” e la difesa di interessi particolari, può rappresentare un momento importante di recupero del rapporto tra istituzioni e comunità sia nel metodo di coinvolgimento adottato, sia nei contenuti fondanti l’ordinamento regionale che lo Statuto dovrebbe delineare. Per questo la Consulta ha ritenuto suo dovere partecipare con questo documento al processo di riforma dello Statuto regionale. Le pagine che seguono, frutto di un lungo e delicato lavoro di riflessione, di esame e di confronto, anche con il prezioso contributo di esperti, mentre offrono indicazioni circa i lineamenti dello Statuto, sono altresì una testimonianza di quel legame inscindibile – e per questo appassionato – che la comunità cristiana sente con la società nella quale vive. Il testo, pertanto, non si ferma ad una semplice presentazione di principi generali, ovviamente ben presenti nella filigrana del documento. E’ il frutto di un attento discernimento teso a mettere in dialogo i principi generali con la vicenda tutta particolare del regionalismo in Umbria. In maniera schematica si possono individuare tre principi guida che presiedono il documento. Anzitutto i diritti fondamentali della persona, quali la tutela della vita umana, la pace tra i popoli, la sicurezza, la giustizia e la solidarietà internazionale, la lotta alla povertà e all’emarginazione al fine di tutelare in ogni circostanza e condizione la dignità di ogni essere umano. In secondo luogo il principio di sussidiarietà, sempre sostenuto dalla dottrina sociale della Chiesa e oramai recepito a livello sia nazionale che europeo. Tale principio va reso esplicito non solo quale misura per l’articolazione delle istituzioni e per l’attribuzione di competenze a ciascuna di esse, ma anche nella dimensione “orizzontale” che caratterizza il rapporto tra istituzioni e comunità. Il dinamismo delle formazioni sociali non soltanto va rispettato e salvaguardato, ma dev’essere accompagnato e sostenuto in una prospettiva di democrazia viva, rispettosa dei valori che animano la vita sociale, riconoscendo e valorizzando il loro apporto nello svolgimento di un ruolo e nell’assunzione di responsabilità anche pubbliche. In questo contesto è essenziale che sia esplicitamente richiamata la prima e naturale formazione sociale, cioè la famiglia. In linea con i principi fondamentali della Costituzione della Repubblica, anche la Regione è impegnata a sostenere la famiglia, come soggetto giuridico, nella disciplina delle molte materie attribuite alla propria competenza e che toccano largamente la vita familiare (si pensi solo all’assistenza, alla sanità, all’istruzione). Se molte scelte sono affidate alle leggi, tuttavia lo Statuto è sede opportuna per indicazioni di principio che ispireranno le leggi e ne orienteranno l’interpretazione. E infine, l’altro grande principio: la solidarietà. Esso è fondamentale non solo come garanzia per i più deboli e svantaggiati, ma come elemento costitutivo e di tenuta complessiva del tessuto sociale. E’ ovvio che lo Statuto non deve limitarsi a enunciarlo solo teoricamente, ma deve piuttosto deliberare “istituzioni della solidarietà”, sollecite a promuovere l’accoglienza, idonee ad assicurare dignitose condizioni di vita nelle situazioni di bisogno delle persone e delle famiglie; deve orientare e sostenere l’azione di quanti, individualmente o in forma associata, operano attuando la solidarietà con iniziative delle quali deve essere preservata la spontaneità, l’autonomia e l’originalità. Oggi, nel nuovo clima culturale e politico venutosi a creare dopo gli attentati terroristici in America, l’affermazione del principio della solidarietà nella sua dimensione universale diviene ancor più urgente per accrescere in tutti l’impegno a partecipare alla costruzione di una società più aperta, più fraterna e più giusta. Questo testo, rivolto in particolare ai Gruppi consiliari regionali e ai partiti politici, è offerto anche a tutti i credenti e a tutti i cittadini per favorire il dibattito e per far crescere in ciascuno la responsabilità di partecipare alla realizzazione del bene di tutti. Sappiamo bene, infatti, che l’Umbria, nella legittima e auspicabile dialettica culturale e politica, non crescerà se non insieme. Per questo è urgente un ampio confronto culturale sia per evitare l’appiattimento nel proprio particolare, e soprattutto per immaginare con coraggio il futuro della regione. E’ fin troppo ovvio ricordare che la riscrittura dello Statuto regionale è un’occasione opportuna per tracciare le linee guida di una regione come la nostra posta tra località e globalizzazione. La Consulta regionale per i Problemi sociali e il Lavoro, la Giustizia e la Pace, della Conferenza episcopale umbra, senza presunzione ma cosciente dell’opportunità del momento, offre questo documento per aiutare il dibattito attorno allo Statuto. E’ un contributo offerto con lealtà e con passione civile. Ma c’è all’origine quella sapienza umana che nasce dalla peculiarità dell’esperienza cristiana che spinge a operare nella costruzione di un mondo degno dell’uomo avendo lo sguardo rivolto verso il cielo. Abraham Joshua Heschel, un grande sapiente ebreo contemporaneo, scrive: “Questa è la risposta al problema della civiltà: non fuggire dal regno dello spazio, lavorare con le cose dello spazio, ma essere innamorati dell’eternità. Le cose sono i nostri attrezzi; l’eternità, il Sabato, è l’oggetto del nostro amore”. L’apostolo Paolo lo diceva ai primi cristiani con altre parole: “..il mondo, la vita, la morte, il presente, il futuro: tutto è vostro; ma voi siete di Cristo e Cristo è di Dio”(1 Cor 3, 21-22). Questo orizzonte trascendente sollecita i credenti a non vivere per se stessi ma per la crescita della fraternità e della solidarietà. E’ questo lo spirito che anima le pagine seguenti tutte tese al servizio del bene di tutti. 14 febbraio 2002Festa di S. Valentino, Patrono di Terni’ Vincenzo PagliaVescovo di Terni – Narni – AmeliaPresidente della Consulta regionale per i Problemi sociali e il Lavoro, la Giustizia e la PaceIntroduzione1. Comunità ecclesiale e riforme politiche La Regione dell’Umbria è impegnata nell’opera di riforma del proprio Statuto. Le Comunità ecclesiali che vivono nella regione avvertono la responsabilità di prendere parte, nelle forme opportune, a questo processo. Esso certamente riguarda i singoli credenti, uomini e donne che in quanto battezzati sono parte di quelle stesse Chiese. Ma vi è in questa occasione anche una responsabilità delle stesse Chiese che va assunta ed esercitata. Perché l’esercizio di questa responsabilità sia fedele e comprensibile è necessario esplicitarne le motivazioni e rispettarne i limiti. La Chiesa, con Gesù Cristo, per la forza dello Spirito santo, fiduciosa nella misericordia del Padre, vive profondamente immersa nella storia umana. Come il recente Grande Giubileo ha ricordato, la misura del coinvolgimento della Chiesa nella storia degli uomini e delle donne è data e dettata sin da principio nell’evento della Incarnazione. “Le gioie e le speranze le tristezze e le angosce degli uomini di oggi, e dei poveri soprattutto, sono le gioie e le speranze le tristezze e le angosce dei discepoli di Cristo, e non vi è nulla di genuinamente umano che non trovi eco nel loro cuore” (Costituzione conciliare Gaudium et Spes, n. 1): questo è quanto ci ha ricordato ed insegnato il Concilio come aspetto costitutivo della nostra fede e della nostra vita cristiana, e questo è quanto il Magistero ecclesiale ha costantemente richiamato. L’essenziale umanità della fede cristiana, che a quella non si riduce ma che quella tutta lascia pervadere e ricreare dalla Grazia, non implica in alcun modo che ogni evento sociale abbia la stessa rilevanza per i credenti, né che questi dispongano di una soluzione per ogni problema personale o sociale (cfr. C.E.I., La Chiesa italiana e le prospettive del paese). Il credente in Gesù crocifisso condivide con l’Umanità l’esperienza del peccato, e con l’Umanità ed il suo Signore quella della debolezza, del buio, del dubbio, della ricerca (Giovanni Paolo II, Novo millennio ineunte, n.24). Attingendo non solo alla Rivelazione, ma anche all’esperienza dei credenti di altre generazioni, e nel confronto con la sapienza e la conoscenza umana, anche i cristiani sentono come una responsabilità la ricerca di soluzioni comunque sempre provvisorie a quelle situazioni sociali in cui la dignità e la libertà delle persone sono negate od a rischio, o possono con qualche sforzo conoscere un sempre auspicato maggiore e più concreto riconoscimento. Perciò, come insegna in molti passi già il Nuovo Testamento (Lettera ai Romani 13,1ss; 1 Lettera ai Corinti 6,1ss e 2,8 ss), non ogni evento sociale (economico, politico, culturale, ecc.) ha necessariamente la stessa rilevanza per la coscienza credente. Ve ne sono di trascurabili e ve ne sono di decisivi. La riforma dello Statuto regionale è un evento istituzionale e partecipativo decisamente importante. A tale riguardo la Chiesa italiana ha invitato le Comunità ecclesiali a porre attenzione “al mutamento in atto nel contesto sociale e culturale italiano, avviato verso una profonda riforma istituzionale e legislativa che ridisegna i luoghi decisionali” e ha sollecitato “un maggior impegno di attenzione e di presenza soprattutto a livello di Conferenze episcopali regionali” (cfr. CEI, Comunicato finale Consiglio Permanente del 3 aprile 2001, n’2). 2. Le principali questioni Entrando più dettagliatamente nel merito delle ragioni che ci animano, riteniamo che nella vicenda della riforma dello Statuto regionale ci siano in gioco alcune possibilità capaci di interpellare seriamente la responsabilità dei credenti e delle Comunità ecclesiali. Ricordiamo appena quattro gruppi di ragioni che spingono a questo responsabile interesse da parte delle Chiese. a) Le grandi ed importanti competenze al momento attribuite al Governo regionale, rafforzate dalla riforma del Titolo V della Costituzione, incidono non certo marginalmente sul grado di abitabilità del contesto sociale di cui le persone che vivono in Umbria possono godere. b) Gli assetti istituzionali attuali della Regione dell’Umbria meritano, a nostro avviso, l’avvio di un profondo processo di riforma. c) Rispetto ad alcuni deficit funzionali del sistema politico regionale, le Chiese che sono in Umbria riconoscono anche la loro responsabilità per non essere state adeguatamente coscienza critica di quelle istituzioni e di quelle politiche regionali che andavano ripensati e riformati. d) Infine, le Comunità ecclesiali hanno il dovere – condensato dal Magistero nel richiamo al cosiddetto “principio di sussidiarietà” – di essere vicine a quelle formazioni sociali ed a quelle istituzioni municipali oggi impegnate, in Umbria ed altrove, a ridimensionare il processo di centralizzazione sia statuale che regionale, nonché a superare l’eccessiva pervasività sociale dei poteri politici. 3. Le attese della Comunità ecclesiale Quali attese e quali auspici guidano, dunque, in termini generali l’impegno delle Chiese che sono in Umbria nei confronti del processo di revisione dello Statuto regionale? a) In Italia, e soprattutto in Umbria, va ridotta la pervasività sociale della politica. Le funzioni degli istituti politici e gli obiettivi delle politiche delle Amministrazioni (centrali e locali) vanno ricondotti alle loro funzioni. La cultura delle “società aperte” democratiche e liberali, la cui matrice è cristiana, chiede essenzialmente alla politica di garantire la sicurezza nelle relazioni sociali e di favorire, direttamente ed indirettamente, una ridistribuzione delle risorse quanto meno diseguale possibile nella forma di opportunità individuali. In questo contesto – come pure l’insegnamento sociale della Chiesa auspica e la Costituzione italiana detta – è compito dei pubblici poteri svolgere una funzione diretta a promuovere pari opportunità di cittadinanza sociale. b) Chiedere meno alla politica in generale ed alle istituzioni politiche regionali in particolare è in questo momento condizione essenziale per ottenere da queste un prodotto politico di qualità migliore? Viene da rispondere di sì, soprattutto per ricordare ai cittadini ed alle loro associazioni quanto profondo sia il dovere di concorrere all’incremento della qualità civile della vita sociale e come tale dovere sia particolarmente urgente in una regione come quella umbra abituata a vivere anche grazie a processi molto favorevoli di territorializzazione della spesa pubblica statale. c) Forte, inoltre, è l’auspicio che la riforma dello Statuto regionale comporti una radicale assunzione del principio di trasparenza che dovrebbe strutturare sia le attività politiche che quelle sociali. Il cittadino, unico sovrano, deve poter sempre e con facilità conoscere la provenienza e l’allocazione di ogni genere di risorse gestite dai pubblici poteri, nonché l’imputabilità personale delle responsabilità che producono le decisioni. d) Altrettanto sistematica deve essere dunque la ricerca di una strutturazione degli istituti e delle procedure che evidenzi la responsabilità degli individui pro tempore impegnati in ruoli del sistema politico, e renda questa stessa responsabilità imputabile da parte degli elettori – contribuenti nel modo volta per volta più diretto possibile. Soprattutto nella definizione di uno Statuto, seppur negli ambiti per ora messi a disposizione dalla Costituzione, è decisivo e qualificante lo sforzo dedicato a precisare procedure, responsabilità e loro imputabilità democratica. Per questo l’opinione pubblica deve essere messa in grado di vigilare su quelle abitudini del ceto politico interessate a sostituire la precisione delle forme con affermazioni di principio che da sole rischiano di rimanere vuote e spesso fuorvianti. I valori vivono nelle coscienze e se vivono anche, e certamente, nelle istituzioni sociali e politiche è perché colà vi assumono una forma precisa, preziosa e cogente. Questo si chiede allo Statuto della Regione dell’Umbria per quanto le compete: non solo evocare valori, ma dare forma efficace e trasparente ai valori della democrazia inclusa la coscienza dei propri limiti e delle proprie specificità. e) Attraverso una normativa adeguata il nuovo Statuto dovrà descrivere l’identità regionale. Una precisa identità facilmente condivisa dai cittadini dell’Umbria, tale che le sue istituzioni di governo non siano confondibili con uno o più partiti. In questo senso saranno decisivi i meccanismi elettorali e le norme che definiranno i poteri del Presidente, della Giunta e del Consiglio regionale. f) L’identità dell’Umbria non può prescindere dall’essere stata terra natale di grandi Santi quali Benedetto e Francesco, Chiara e Rita e tanti altri. La cultura e l’arte, il costume e le tradizioni dell’Umbria sono profondamente intessuti di cristianesimo. Questo è patrimonio comune dei credenti e dei non credenti. Tenere conto e valorizzare questo patrimonio, trasfonderlo nelle dovute forme nei principi ispiratori dello Statuto, nel rispetto del pluralismo, non costituisce forzatura alcuna, anzi disvela l’intima struttura e le fibre costitutive della società umbra. A tutto ciò aggiungasi quel che di culturalmente valido hanno apportato nel corso dei secoli fino ai giorni nostri personaggi di notevole valore, credenti e non credenti, che hanno fatto dell’Umbria, territorialmente piccola, una regione qualitativamente grande e particolarmente significativa nella sua originalità. Ne deriva che l’Umbria nello Statuto dovrà recepire i grandi principi che stanno alla base della società umana all’inizio del terzo millennio e che sono contenuti nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo proclamata dall’ONU ed in quella dei diritti dell’infanzia. L’Umbria riaffermerà nello Statuto, come base per ogni sua presenza e come mete costantemente da perseguire, la tutela della vita umana dal concepimento alla morte, la pace fra tutti i popoli del mondo, la sicurezza e la giustizia internazionale, la solidarietà interna ed internazionale, l’accoglienza degli stranieri, l’impiegabilità per tutti in mercati aperti e concorrenziali, l’impegno contro l’esclusione sociale, la tutela e la valorizzazione dell’ambiente e quanto altro necessario e utile a difendere condizioni dignitose di vita per ognuno e qualità della vita per tutti. L’Italia si è avviata ormai a diventare uno Stato a forte autonomia regionale e le Regioni avranno sempre più ampi poteri legislativi in moltissime materie. In questo quadro riteniamo, tuttavia, che il regionalismo italiano non faccia venire meno principi fondamentali quali la sussidiarietà, l’interdipendenza e la solidarietà. 4. Il metodo del discernimento Quanto riassunto ci ha consigliato di procedere secondo lo stile cristiano, ma anche profondamente umano, del discernimento, “espressione dinamica della comunione ecclesiale e metodo di formazione spirituale, di lettura della storia e di progettazione pastorale” (CEI, Nota pastorale Con il dono della carità dentro la storia, n.25). Il Vangelo ha ispirato ed ispira ricchissime culture sociali, ed anche politiche, antitetiche anche nella forma alle ideologie. Il credente, la cui fede non è mai riducibile ad una cultura sociale, e tanto meno ad una cultura politica, nella preghiera, nella meditazione, nel dialogo e nella ricerca, nell’azione, è chiamato a mettere ogni volta in gioco con umiltà tutte le sue esperienze e tutte le sue convinzioni culturali, lasciandole provare dalla vita e dalla Rivelazione che ha luogo sempre in Parole ed Opere. Dunque crediamo si debba partire dal riconoscimento dei problemi e delle alternative reali, cercare nella fede, e nella esperienza umana e cristiana, luce per cogliere il valore dei problemi e delle alternative, individuare delle gerarchie e delle decisioni realisticamente possibili. Se questo circuito del discernimento è vitale e costante, la fede prende a giocare un ruolo sempre più decisivo anche nel primissimo momento, quello del riconoscimento dei problemi pressanti e delle alternative in gioco, a volte assai diversi da quelli generalmente ritenuti tali. La comunicazione ecclesiale e la meditazione del Magistero sociale – tradite e svuotate se trattate come ideologie e come matrici di progetti – vivono nel discernimento e nel discernimento orientano ad una sempre più esigente sequela. 5. A chi ci rivolgiamo Questo testo è rivolto a coloro che possono avere una qualche influenza nella formazione del nuovo Statuto regionale ed anche a tutta l’opinione pubblica regionale. E’ rivolto in particolare ai Consiglieri regionali, ai Gruppi consiliari regionali, al Governo regionale ed a tutti i partiti politici, che invitiamo ad operare in questo periodo di riforme istituzionali in modo tale da favorire la fuoriuscita dalla crisi di fondo della nostra società contrassegnata dalla scarsa partecipazione dei cittadini, specie giovani, alla vita politica, dalla scarsa considerazione dei cittadini verso gli attori della politica, dal distacco tra istituzioni e società civile e dall’affievolimento del concetto di bene comune. Invitiamo inoltre tutti i nostri interlocutori ad operare in modo da sviluppare il senso di appartenenza alle diverse comunità politiche, ciascuna secondo il suo ordine interno, dal Comune, alla Regione, alla Repubblica, fino all’Unione europea ed alla comunità politica internazionale. Infine il presente testo, offerto alla considerazione di tutti, vale anche come stimolo e come richiamo particolare per tutti noi, uomini e donne credenti, ed in particolare per coloro tra noi in questo momento più attivamente impegnati nei processi politici. Non ci nascondiamo che tale impegno prende oggi le forme di un tale pluralismo da far a volte dubitare che la fede giochi ancora un qualche ruolo effettivo nelle scelte politiche del credente. Con tutta la Chiesa rinnovata dal Concilio noi continuiamo a pensare che il pluralismo politico dei cattolici rappresenti un obiettivo. Sì, un obiettivo, non un mero dato di fatto od un diritto astratto, fermi restando ovviamente i diritti di ogni coscienza. Infatti, come ci insegnano le esperienze delle Chiese e dei cattolici che operano in altri Paesi, tanto più si affermano i principi e le forme concrete della democrazia pluralista, della poliarchia, della società aperta, quanto più è possibile e spesso fruttuoso il pluralismo delle scelte politiche tra i cristiani, che si manifesta in opzioni che si distinguono per aspetti ed in ambiti meno drammatici. Al contrario, tanto meno procede lo sviluppo democratico, quanto più diviene difficile affermare concretamente il pluralismo delle scelte politiche. Il pluralismo politico è insomma possibilità che dipende direttamente dallo sviluppo democratico dei sistemi politici nel quadro del complessivo sviluppo poliarchico delle società. Riteniamo, allora, che l’impegno per un sistema regionale di governo meno invasivo, più efficace, più trasparente, più responsabile, debba essere largamente condiviso in fase di redazione del nuovo Statuto regionale dai credenti, e da questi con la più gran parte possibile degli uomini e delle donne di buona volontà impegnati nella vita politica in Italia ed in Umbria. Ci rivolgiamo, pertanto, a tutte le Chiese particolari che sono in Umbria perché raccolgano e sviluppino questo testo che avvia e rilancia, non conclude, un opera di discernimento e di invito alla responsabilità pubblica dei credenti in Gesù Salvatore nostro, di ciascuno e di tutti. Il regionalismo in Umbria6. La tradizione regionalista Un’analisi del regionalismo in Umbria dal 1970 ai giorni nostri, seppure condotta senza alcuna velleità di essere esaustiva, non può non procedere da alcune considerazioni di carattere storico. Nella nostra regione forse più che altrove si è avvertito da sempre uno scarto culturale tra la regionalizzazione a cui negli anni e con diversi interventi amministrativi gli “umbri” sono stati sottoposti e il cosiddetto regionalismo. Vale la pena ricordare qui la differenza sostanziale tra questi due termini. Con regionalismo s’intende una cultura che definisce il senso di appartenenza ad un territorio attraverso il modo di rappresentarlo verso le altre realtà regionali e lo Stato. La regionalizzazione è, invece, un metodo amministrativo usato dallo stesso Stato per meglio organizzare il proprio sistema di governo. Proprio con riferimento a quest’ultimo aspetto, va rilevato che questa regione sin dallo Stato pontificio ha conosciuto diverse forme di regionalizzazione. Infatti l’Umbria che oggi conosciamo nasce con la grande Provincia nel 1860 (comprendente anche Rieti e Gubbio) e con le successive modificazioni del 1923 (passaggio della Sabina al Lazio) e del 1927 (istituzione della provincia di Terni). A ciò si aggiunga che a partire dalla fine degli anni ’50 in Umbria si assiste al sorgere di una “questione umbra” portata a livello nazionale attraverso una proposta di legge “per l’istituzione della Regione Umbra”, di cui si erano fatti promotori con suffragio di cinquantamila firme di cittadini le province di Perugia e di Terni. Non si può dunque non rilevare come nella definizione regionale del territorio dell’Umbria, per le oggettive varietà di influssi culturali, nulla era unitario e tutto era informato al locale e al municipale. E di tale influenza municipalistica ancora oggi è fortemente permeata la nostra regione. 7. L’attività di riordino istituzionale Nel 1970, con la nascita dell’ente Regione, si è assistito ad una progressiva formazione di strutture intermedie settoriali. Per primi, accanto alle due province, sono sorti 12 comprensori economico – urbanistici, che, attraverso raggruppamenti di territori omogenei, dovevano corrispondere ai mutamenti di vocazione intervenuti sul territorio regionale. Poi è stata la volta di altri organismi (Ussl, Azienda Turismo, Comunità montane). Va osservato che una siffatta organizzazione territoriale sotto la guida del Governo regionale, ha determinato un intreccio assolutamente non funzionale rispetto ai servizi prestati. Da qui un’oggettiva difficoltà della Regione nel programmare i propri interventi in una logica di quadro legislativo dovendo, allo stesso tempo, dare risposte a pioggia alle esigenze poste. Conseguenza di ciò è stato che se da un lato l’attività regionale ha inciso profondamente nella realtà economica umbra, dall’altra non sempre è riuscita a porre in essere interventi efficaci tesi ad eliminare la presenza degli squilibri territoriali esistenti. Sul piano delle competenze funzionali attribuite alla Regione e da essa ai Comuni, alle Province, alle Comunità montane e ad altri enti locali, in attuazione della cosiddetta riforma Bassanini ha provveduto la legge regionale 2 marzo 1999 concernente appunto il riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi del sistema regionale e locale delle autonomie dell’Umbria. Con tale strumento normativo, la Regione è stata messa in condizione di operare scelte di allocazione delle funzioni amministrative più consone alle proprie peculiarità territoriali, economiche e sociali, nel rispetto della stessa L. 59/97 e del principio di sussidiarietà. 8. L’attività legislativa della Regione Esaminando alcuni aspetti particolari, in Umbria come in altre realtà dell’Italia centrale si è assistito allo sviluppo della piccola e media impresa (1), soprattutto nella provincia di Perugia, accanto alla crisi profonda dell’industria pubblica presente in regione, alla felice conclusione dei processi di privatizzazione dei grandi insediamenti siderurgici e al passaggio di proprietà di importanti e storici gruppi privati. Il calo crescente dell’occupazione in agricoltura è stato compensato dagli occupati nei settori manifatturiero e del terziario pubblico e privato. Di fronte alla crisi degli anni ’90, la Regione è stata impegnata sul piano della rete istituzionale e dell’intervento pubblico in un’ottica di programmazione intesa come uso razionale delle risorse disponibili. Tale impegno oggi più che mai si rende necessario nel contesto di crescente integrazione internazionale e di rispetto di vincoli posti dall’Unione europea. L’Umbria in questo senso ha dato prova di possedere una cultura delle istituzioni, che le permette di essere tra le Regioni che maggiormente utilizzano gli strumenti comunitari in tutte le direzioni possibili. L’attività legislativa della Regione Umbria si caratterizza, infatti, per una preponderanza di interventi di natura amministrativa a prevalente contenuto finanziario. Da questo punto di vista non è stato dato respiro ad una necessaria programmazione di provvedimenti – cornice utili per una definizione dell’identità regionale aperta al confronto con le altre regioni italiane e il resto d’Europa, se non in maniera parziale e contingente (2). 9. Provvedimenti d’interesse ecclesiale I rapporti tra Regione civile e istituzione ecclesiale sono stati disciplinati in prevalenza con Intese su materie di interesse comune. Poste alcune disposizioni circa contributi per la celebrazione di anniversari centenari (san Francesco d’Assisi e beata Angela da Foligno) ovvero per le celebrazioni annuali in onore del Santo Serafico e di san Benedetto da Norcia (LR 26/95), un’eccezione è certamente costituita dalla LR 39/87, oggi abrogata con l’art. 39 della LR 8/94, che per la prima volta in Italia riconosceva, normandola, l’attività di accoglienza degli istituti religiosi. Per quanto concerne le intese, esse riguardano per lo più la salvaguardia e la valorizzazione dei beni e dei servizi culturali forniti da enti ecclesiastici ma di interesse pubblico. A tale proposito si ricorda il Protocollo d’intesa sottoscritto il 22 febbraio 1994 tra la Regione Umbria e la Conferenza episcopale umbra per la salvaguardia e la valorizzazione dei beni e servizi culturali ecclesiastici. Un ulteriore accordo, in fase di prossima sottoscrizione, prevede l’allestimento di reti museali e di altri beni ecclesiastici per una loro fruizione aperta alla comunità regionale tutta. Tutti questi strumenti contemplano anche altre materie, come l’Intesa tra i medesimi suddetti enti del 26 gennaio 1995 per l’istituzione di un Osservatorio regionale sulle povertà in Umbria, organizzato con successiva convenzione del 2 marzo 1995 tra Regione, Caritas regionale e IRRES. In quest’ultima Intesa si auspica una sinergia tra la realtà civile e quella ecclesiale, che fondata “su uno stesso spirito di servizio possa contribuire a sollecitare su queste problematiche l’attenzione dell’intera comunità regionale concorrendo così alla promozione ed alla crescita di un’autentica cultura della solidarietà”. Un’ulteriore recente Protocollo d’Intesa ha, infine, riguardato l’assistenza religiosa di confessione cattolica presso le strutture di ricovero del Servizio sanitario regionale. L’incontro tra istituzione civile ed ecclesiale ha certamente trovato un momento culminante negli ultimi anni in occasione della preparazione del Grande Giubileo del 2000. Anche in questa occasione è stata siglata una prima Intesa il 22 febbraio 1996, per disciplinare il particolare evento, si spirituale e religioso ma con implicazioni organizzative afferenti la sfera delle competenze civili. Per un’individuazione degli interventi da effettuare in attuazione delle previsioni in favore di località al di fuori del Lazio, una seconda Intesa venne siglata il 17 dicembre 1997. Si ritiene di dover osservare in conclusione di quest’ultimo punto che i rapporti Regione – Chiesa cattolica in Umbria sono stati condotti da parte dell’ente regionale sempre all’insegna dell’intervento funzionale e contingente, essendo mancate iniziative di più largo respiro atte a sottolineare la peculiarità della presenza cristiana anche in Umbria. D’altra parte è pur vero che questa linea di condotta risulta perfettamente legittima visto che nello Statuto regionale (cfr. art. 9) non si fa alcun riferimento alla innegabile valenza che tale presenza ha avuto nel corso dei secoli e continua ad avere nella vita di questa regione. 10. Alcuni orientamenti di sintesi L’ampiezza e la profondità della storia del regionalismo in Umbria si intrecciano con gli elementi peculiari della storia istituzionale e politica. Non si può certo disconoscere l’impegno con il quale diverse tradizioni politiche hanno contribuito a radicare nel tessuto civile e politico della regione un’identità politica coerente con i valori costituzionali anche se, inevitabilmente, condizionata dallo sviluppo delle diverse culture politiche. Ciò nonostante si può oggi attingere solo in parte alla tradizione del regionalismo umbro per ispirare l’azione di riforma politica legata alla revisione dello Statuto regionale. Molti simboli della recente storia regionale e parte delle politiche che in essa hanno trovato espressione mostrano tutti i limiti di una cultura istituzionale costruita su una visione ottimistica dell’intervento dei pubblici poteri a fini sociali e sulla sottovalutazione degli effetti perversi della crescita delle burocrazie pubbliche. Il sistema politico regionale, sempre più condizionato dall’intreccio tra burocrazie di partito e burocrazie pubbliche (3), ha così intrapreso politiche di intervento sempre più costose (come implicitamente denunciato dal recente proposito di costruire una nuova Regione “leggera”) (4), finendo con lo scivolare lentamente verso un modello istituzionale socialmente invasivo, spesso centralistico, legato da una forte dipendenza amministrativa, economica e finanziaria dai poteri centrali (cioè dalle élite nazionali dei partiti, dal vecchio sistema delle partecipazioni statali e dai trasferimenti assicurati dai meccanismi della spesa pubblica). Hanno così più difficilmente trovato spazio, nel momento se ne avvertiva l’urgenza, politiche di sviluppo fondate sul protagonismo delle comunità locali e sulla loro capacità di costruire reti territoriali in grado di moltiplicare i fattori di crescita. Il regionalismo in Umbria è dunque un’eredità complessa dalla quale – in qualche caso – prendere anche le distanze. E tuttavia il nuovo non può che costruirsi partendo dal meglio che la storia politica regionale ha dato, sul piano delle istituzioni come su quello delle singole tradizioni politiche. Per un governo regionale efficiente e responsabile11. Premessa La riforma dello Statuto regionale rappresenta un passaggio molto importante per valutare l’attenzione della classe dirigente umbra alla questione dell’efficienza e della responsabilità delle istituzioni politiche. Diversi assetti istituzionali possono naturalmente condurre a risultati soddisfacenti, sia sul piano dell’efficienza che su quello della responsabilità. Tuttavia, in questo specifico passaggio storico, la revisione dello Statuto regionale ruota attorno ad alcuni problemi istituzionali che assumono rilevanza strategica: la forma di governo; la legge elettorale (limitatamente ai criteri fondamentali); le competenze regionali in relazione alle competenze dei Comuni e delle Province; le garanzie relative all’azione dei pubblici poteri; il principio di sussidiarietà; le relazioni esterne della Regione. Conseguentemente non tutte le soluzioni possibili soddisfano, ai nostri occhi, le esigenze poste da questo documento. Due chiarimenti di carattere generale sembrano necessari per orientare la lettura di questa parte del documento. Innanzi tutto, a differenza di quanto molti vanno dicendo, la diversità di soluzioni istituzionali tra Regione e Regione rappresenta la fisiologia e non la patologia del sistema. Anche la Regione dell’Umbria dovrà quindi individuare la sua soluzione istituzionale ai problemi del suo governo regionale. In secondo luogo non bisogna dimenticare che le diverse soluzioni offerte alle questioni che abbiamo riassunto dipendono dai diversi orientamenti politici e, quantomeno in eguale misura, dalle diverse “coalizioni di interesse” che si costituiscono a sostegno o contro le singole proposte. E’ opportuno, infine, esplicitare l’obiettivo strategico che è stato assunto e che dà conto degli orientamenti contenuti in questo documento. Scopo principale della revisione dello Statuto regionale dovrebbe essere quello di favorire lo sviluppo di un’azione di governo meno invasiva, cioè consapevole del suo limite rispetto agli altri ambiti di organizzazione della società (economia, scienza, religione); più forte, cioè capace di prendere decisioni, di farle attuare e di valutarne gli effetti; e più responsabile, cioè più adeguata alle necessità del giudizio degli elettori. Un’azione, in altri termini, più efficiente e più responsabile. 12. Il sistema di governo: rafforzare la capacità decisionale Una prima questione riguarda il ruolo ed il peso del Presidente della Regione nel sistema politico e, più esattamente, in quel reticolo di rapporti che lo lega alla sua Giunta ed alla maggioranza che lo sostiene nel Consiglio regionale. In questa sede possono compiersi scelte decisive per garantire quel modello di governo forte, responsabile ma non invasivo cui abbiamo accennato. Le diverse tendenze volte ad indebolire la posizione del Presidente della Regione – sul presupposto che la sua forza, acquisita con l’elezione diretta, debba essere in qualche modo circoscritta dall’ampliamento dei poteri del Consiglio regionale – ci pare che corrano il rischio di riportare indietro il dibattito istituzionale, abbandonando il tema della capacità di decisione dell’Esecutivo che è, viceversa, una risorsa a vantaggio dell’efficienza e della trasparenza nei confronti degli elettori. Per questo sembra opportuno sottolineare i limiti e le contraddizioni di queste tendenze: non per una pregiudiziale adesione ad un modello istituzionale piuttosto che ad un altro, quanto per la convinzione che – in questo passaggio storico – risulterà decisiva la capacità di produrre assetti istituzionali efficienti e responsabili. Per questo occorre consentire al Presidente della Regione di governare (con l’apporto della sua Giunta e della sua maggioranza consiliare), non trascurando – se necessario – l’inserimento di ulteriori misure di razionalizzazione della forma di governo tra le quali, in primo luogo, la disponibilità di efficaci strumenti di controllo delle politiche di bilancio. Allo stesso tempo è necessario garantire all’opposizione i mezzi per esercitare la sua funzione che è di critica e di controllo (e non di negoziazione e di cogestione). Una politica più forte e meno invasiva ha bisogno di vedere rafforzate le capacità di decisione e ridotte le incertezze nella individuazione delle responsabilità, rendendo trasparenti i meccanismi di imputazione personale dell’azione politica. 13. Ridurre la frammentazione e rafforzare il bipolarismo Le questioni della trasparenza e della capacità decisionale tornano in campo anche in materia di sistema elettorale, cioè a proposito delle modalità di relazione tra elettori ed eletti che includono la legge elettorale, la legislazione elettorale di contorno ed il funzionamento del sistema dei partiti. In questo caso diversi sono però gli strumenti da adottare per raggiungere il medesimo obiettivo: garantire che l’elezione diretta del Presidente della Regione si accompagni alla riduzione del potere di condizionamento delle forze non coalizzabili; contenere la frammentazione del sistema dei partiti; dare pieno sviluppo della dinamica bipolare; tutelare le istituzioni dall’ingerenza degli apparati dei partiti. Per questo sembra opportuna la piena conferma del sistema di elezione diretta del Presidente della Regione che potrebbe essere anche utilmente accompagnata dall’introduzione – a rafforzamento del potere di scelta dell’elettore, come ha insegnato la felice esperienza dei Sindaci dopo il 1993 – del doppio turno con ballottaggio. Per quanto riguarda il sistema elettorale per l’elezione del Consiglio regionale, la ricerca del rispetto del principio di rappresentatività politica e territoriale dovrebbe essere equilibratamente perseguita, limitando il ricorso a sistemi elettorali proporzionali più o meno puri a vantaggio di meccanismi di contenimento degli effetti di frammentazione partitica (sistemi misti, soglie di sbarramento, collegi elettorali ridotti, liste bloccate, etc.). Campagne elettorali, finanziamento della politica e selezione dei candidati dovrebbero infine essere regolate allo scopo di ridurre gli effetti di frammentazione del sistema dei partiti. Grande attenzione dovrà essere posta al tema delle azioni positive rivolte a rimuovere gli ostacoli che impediscono una reale parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. E’ da precisare che in questa materia ci troviamo di fronte ad una concorrenza di fonti normative: statuto, legge nazionale e legge regionale di disciplina del sistema elettorale. E’ tuttavia decisivo sottolineare come forma di governo e sistema elettorale debbano essere progettate e realizzate congiuntamente e coerentemente. 14. Costruire un modello rispettoso del pluralismo istituzionale Il tema delle relazioni tra Regione ed Autonomie locali è particolarmente importante. Si tratta di definire un sistema di rapporti che scongiuri il rischio per cui al centralismo statale si sostituisce un neo-centralismo regionale, comprimendo lo spazio costituzionalmente garantito alle Autonomie locali e contraddicendo il cuore del principio di sussidiarietà (5). Molte le questioni che interessano la revisione statutaria. In linea generale occorre sostenere un modello di relazioni nel quale i Comuni siano concepiti come uno dei livelli di governo costituzionalmente protetti, titolari della generalità delle funzioni amministrative, fatte salve quelle riservate alle Province, alle Regioni, allo Stato ed alle Autonomie funzionali. E non, viceversa, come terminali esecutivi delle politiche regionali Per far questo occorre agire su più fronti. Innanzitutto occorre introdurre limiti statutari all’attività legislativa regionale in materia di Autonomie locali, in attuazione di una lettura autonomistica della Costituzione e dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione contenuti nella riforma del suo Titolo V recentemente entrata in vigore. In secondo luogo si ravvisa la necessità di circoscrivere lo spazio della funzione di indirizzo e coordinamento con disposizioni statutarie che ne impediscano un uso centralistico. In terzo luogo occorre collocare il Consiglio delle Autonomie locali in una posizione strategica nella definizione degli atti legislativi, regolamentari ed amministrativi che riguardano le competenze delle Autonomie locali, con la previsione statutaria di poteri di rinvio (e, se del caso, di pareri obbligatori) e di adeguate strutture tecniche di supporto indipendenti dagli apparati burocratici regionali. Infine si deve puntare alla definizione di un sistema “ordinamentale” di trasferimenti finanziari dalla Regione alle Autonomie locali, sottratto ai “capricci” del bilancio annuale di previsione della Regione e legato alla partecipazione al gettito tributario regionale.